СТ 2 НК РФ.
1. Законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов, сборов, страховых взносов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
2. К отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
3. К отношениям по установлению и взиманию страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой указанных страховых взносов, обжалования актов, действий (бездействия) должностных лиц соответствующих органов контроля и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется.
В части 1 комментируемой статьи определяется круг общественных отношений, которые регулируются законодательством о налогах и сборах и которые приобретают в силу этого характер налоговых правоотношений. Иными словами, можно сказать, что в ст. 2 Налогового кодекса РФ определяется предмет налогового права. Однако при этом законодатель не дает общей характеристики или определения налоговых правоотношений, а ограничивается лишь перечислением их основных видов.
Выделенные в НК РФ группы (блоки) общественных отношений, регулируемые законодательством о налогах и сборах, в целом соответствуют основным разделам налогового законодательства:
1) отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ - разделы I - IV НК РФ;
2) отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, - раздел V НК РФ;
3) отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, - раздел VII НК РФ;
4) отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, - раздел VI НК.
Законодательство о налогах и сборах относится к публично-правовым отраслям российского законодательства. Регулируемые им отношения возникают в процессе осуществления государственной власти и власти муниципальных образований.
Налоговые правоотношения представляют собой разновидность властных правоотношений, которые характеризуются неравенством сторон, преобладанием воли одного участника над волей другого участника. Подобные правоотношения носят субординационный характер и устанавливают соподчинение между их участниками.
Властная природа налоговых правоотношений не раз подчеркивалась в решениях судебных органов. Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" <1> читаем: "Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых - налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит властное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона. С публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.
Публично-правовой характер налоговых отношений предполагает обязательное участие в них государственных органов, должностных лиц, а также субъектов с делегированными им полномочиями властного характера.
Отмеченные свойства налоговых правоотношений отличают их от отношений, регулируемых нормами частного права (в первую очередь от гражданско-правовых отношений).
Различия в природе налоговых и гражданских отношений и механизме их правового регулирования законодатель закрепляет, например, в ст. 2 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством".
Налоговые правоотношения разнообразны и многоплановы. Они могут быть классифицированы по различным критериям. Так, например, можно выделить материальные правоотношения, которые непосредственно выражают содержание налогового регулирования - статус участников налоговых правоотношений, а также правоотношения процессуальные, касающиеся различного рода процедур в налоговой сфере.
Налоговые правоотношения могут быть подразделены на регулятивные и охранительные. Первые возникают, изменяются и прекращаются в соответствии с регулятивными правовыми нормами (отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ). Правоотношения второго типа возникают на основе охранительных правовых норм (отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий, бездействия их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения).
Следует отметить тенденцию расширения спектра охранительных налоговых правоотношений. При этом если ранее среди таких правоотношений, безусловно, доминировали правоотношения, нацеленные на охрану законных интересов государства в налоговой сфере (прежде всего интересов фискального характера), то сейчас обозначился интерес законодателя к четкой регламентации отношений, возникающих в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий и бездействия должностных лиц. Указанные отношения нацелены в первую очередь на охрану прав и законных интересов налогоплательщика от различного рода проявлений произвола со стороны администрации. Данная тенденция отвечает основам конституционного строя Российской Федерации. Как правило, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ именно "человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Эта тенденция нашла свое отражение, в частности, в дополнениях, внесенных в текст комментируемой статьи Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ. Именно этот Закон дополнил перечень отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, упоминанием об отношениях, возникающих в процессе обжалования актов налоговых органов, действий, бездействия их должностных лиц.
Законодатель может выводить отдельные виды отношений налогового характера из-под действия НК РФ. Так, например, в 2002 г. был принят Федеральный закон от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" <2>, которым устанавливались правовые основы и условия реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях улучшения их финансового состояния до применения процедуры банкротства. При этом под долгом сельскохозяйственного товаропроизводителя понималась в том числе его просроченная, отсроченная или рассроченная задолженность по платежам в бюджеты всех уровней. Упомянутым Законом было внесено дополнение в ст. 8 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ" <3>, в соответствии с которым положения первой части НК РФ не должны применяться к отношениям, регулируемым Федеральным законом "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей".
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2787.
<3> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3825.
Задача части второй комментируемой статьи состоит в разведении предметов налогового и таможенного законодательства в части регулирования таможенных отношений, имеющих финансово-правовую природу.
Круг отношений, регулируемых таможенным законодательством Таможенного союза, очерчен в ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза, в соответствии с которой таможенное регулирование в Таможенном союзе представляет собой правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами. При этом отмечается, что таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства Таможенного союза - в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза.
Коллизия (столкновение) норм законодательства о налогах и сборах и таможенного законодательства чаще всего возникает при регулировании следующих видов отношений:
а) по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, к которым относятся: ввозная таможенная пошлина; вывозная таможенная пошлина; НДС, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию РФ; акциз, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию РФ; таможенные сборы;
б) возникающих в процессе контроля за уплатой таможенных платежей;
в) возникающих в процессе обжалования актов таможенных органов (Федеральной таможенной службы, региональных таможенных управлений, таможен, таможенных постов), действий (бездействия) их должностных лиц;
г) возникающих в процессе привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении норм об уплате таможенных платежей.
При разрешении возникающих коллизий норм, содержащихся в законодательстве о налогах и сборах, и норм таможенного законодательства следует руководствоваться принципом, закрепленным в части второй комментируемой статьи: к перечисленным выше отношениям, возникающим в связи с уплатой таможенных платежей, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ. Иными словами, для регулирования таких отношений будут применяться нормы таможенного законодательства. Нормы Налогового кодекса РФ будут применяться для регулирования отношений по уплате таможенных платежей только в том случае, если это прямо предусмотрено в самом Налоговом кодексе РФ.
В Федеральном законе от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <4> закреплено положение, в соответствии с которым, если иное не установлено таможенным законодательством Таможенного союза, к отношениям по взиманию и уплате таможенных платежей, относящихся к налогам, законодательство Российской Федерации о таможенном деле применяется в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.